El presente artículo está construido con base en los aportes de varias personas conocedoras de la gestión de riesgo. Ellas son Beatriz Elena Rojas, Héctor Jaime Vásquez, Jaime Guzmán, José Darío Moreno, Carolina Argüello, Juan Camilo Berrio y Cristian Camilo Fernández. 

 

Por / Cristian Camilo Fernández Lopera*

La información expresada en este artículo no representa la opinión de ninguna institución, no tiene fines de representación política y obedece meramente a fines de investigación y comunicación para la Gestión del Riesgo de Desastres (GRD). Las siguientes reflexiones buscan divulgar las limitaciones que ha tenido la GRD en el municipio de Pereira, Colombia, en aras de promover la reflexión y discusión académica, el pensamiento crítico y la conciencia social del riesgo como elementos fundamentales en la reducción de la vulnerabilidad y, en consecuencia, en la reducción del riesgo en el territorio municipal.

La GRD aquí tratada se enmarca en el enfoque conceptual de procesos, establecido en Colombia mediante la Ley 1523 de 2012. Dicho enfoque permite desarrollar la GRD en tres procesos, a saber: Conocimiento del Riesgo (CR), Reducción del Riesgo (RR) y Manejo de Desastres (MD).

El ejercicio de auscultar las limitaciones de la GRD requiere cosmovisiones interdisciplinarias, con perfiles de expertos con experiencia en uno o varios de los procesos de la GRD mencionados.

La presente investigación, entonces, se desarrolla mediante entrevistas semiestructuradas, realizadas a 7 expertos relacionados con alguno de los procesos de la GRD. Las entrevistas fueron grabadas y posteriormente transcritas y editadas evitando la redundancia entre las reflexiones. Por petición de los autores el texto no presenta citas textuales ni filiaciones institucionales.

Los expertos se caracterizan, en su totalidad, por haber trabajado durante varios años en la GRD en el municipio de Pereira. La entrevista se desarrolló respondiendo a la siguiente pregunta: ¿Cuáles son las limitaciones/ barreras/obstáculos que ha tenido la GRD en el municipio de Pereira? Mediante un café, los expertos respondieron:

Burocracia

Dificultades históricas para la consolidación de proyectos indispensables para el conocimiento de las amenazas y del riesgo. La burocracia torna imposible la compra de equipos para el monitoreo de fenómenos naturales y socionaturales.

Los procesos burocráticos complejizan la implementación de los procesos de CR y RR. Es mucho más fácil ejecutar recursos en el marco de una emergencia que en tiempos de relativa calma. A las instituciones les resulta desgastante realizar acciones de reducción del riesgo por la poca celeridad de los procesos contractuales. Por el contrario, durante una emergencia es mucho más fácil ejecutar recursos e invertir en atención y recuperación temprana.

En la mayoría de los casos, los criterios jurídicos priman sobre los criterios técnicos. La necesidad urgente de estudiar, monitorear y comunicar se ve frenada por los arduos procedimientos para contratar o comprar herramientas para hacer GRD.

Por otra parte, las instituciones se han tornado una fábrica de conceptos técnicos para salirle al paso, de forma inmediata, a una probable demanda, o a cualquier otra situación de carácter jurídico. Lo que acaban por hacer los funcionarios es responder a una serie de peticiones que, si bien no tienen mucho sustento técnico o jurídico, sí recargan a los profesionales destinados para la GRD, limitando así su actuar eficiente y efectivo en aspectos verdaderamente relevantes.

Gestión de Riesgo. Ilustración / MinAmbiente

Enfoque reactivo

Para realizar GRD se necesario conocer los factores del riesgo y, en consecuencia, monitorear las variables naturales y socionaturales involucradas en los escenarios de riesgo. Sin embargo, otra limitación evidente es la falta de continuidad en el tiempo de los esfuerzos institucionales por realizar monitoreo. La necesidad y esfuerzos de las instituciones por monitorear aparecen solo cuando han ocurrido emergencias o desastres. En otras palabras, en temporada de lluvias y fenómenos de variabilidad climática acentuados como La Niña se crea una moda institucional por querer instrumentar; sin embargo, cuando pasan lluvias y se han superado la calamidad, se olvida la relevancia del monitoreo y se descuida lo que implica su implementación (mantenimiento, captura y divulgación de los datos e información).

El monitoreo de amenazas se ha realizado desde un enfoque reactivo y no se mantienen proyectos de largo aliento. El análisis de datos y generación de información es débil debido al poco sostenimiento en el tiempo de los proyectos que soportan el monitoreo de amenazas en el municipio.

De igual forma, la GRD sigue entendiéndose como sinónimo de problemas puntuales de emergencias y desastres que deben ser resueltos en el corto plazo, lo que lleva a priorizar el uso de recursos públicos en la atención y recuperación temprana de las emergencias y no en las acciones encaminadas al CR y la RR.

Si bien los avances en el desarrollo del proceso de Manejo de Desastres (MD) han sido significativos, parece que el municipio se rehúsa a pasar de la prevención y atención de desastres a la GRD.

Pese a las inversiones y acciones dadas en la actual administración en pro de la GRD, esta sigue siendo insuficiente, pues se siguen enfocando las acciones mayoritariamente en las emergencias (sin desconocer el importante rol del manejo de desastres). Lo anterior, entre otras cosas, se debe a que se cree que la respuesta debe ser física frente a un evento físico, y no se ha entendido que hay implicadas cosas de otra naturaleza, igual de importantes, que tienen que ver con la atención a los factores estructurales.

Estos factores estructurales son, por ejemplo, el desplazamiento de población que llega a la ciudad y se asienta en terrenos que no son aptos para construir. Y estos factores estructurales tienen un trasfondo complejo que se relaciona con la guerra, la violencia y los problemas económicos.

Si bien los factores estructurales son complejos, los gobernantes no han realizado acciones contundentes para que las personas/familias que llegan a Pereira tengan terrenos seguros, viviendas seguras y medios de vida seguros. Por el contrario, los gobernantes y los poderes políticos están sacando provecho proselitista de la condición de riesgo de las personas, a través del mal uso de la promesa de otorgarles mejores condiciones de vida. Las causas estructurales permanecen, e incluso van más allá del municipio: tienen que ver con el modelo de desarrollo del país. El marco municipal se excede, puesto que se está hablando de guerra, violencia, la manera como se urbaniza, la manera como se ejecutan políticas públicas y la degradación ambiental que sigue en aumento.

La voluntad política, además, ha permitido la acumulación de pasivos de riesgo mediante la consolidación “legal” de zonas residenciales desarrolladas sin criterios de planificación de desarrollo sostenible. Fotografía / Cortesía Alcaldía de Pereira

Voluntad política

No se ha interiorizado en las instituciones públicas la relevancia de la GRD y la jerarquía que debe tener la GRD en las decisiones sobre el desarrollo municipal. El posicionamiento de la GRD en la agenda pública ha respondido solo a coyunturas políticas en el marco de desastres.

La voluntad política, además, ha permitido la acumulación de pasivos de riesgo mediante la consolidación “legal” de zonas residenciales desarrolladas sin criterios de planificación de desarrollo sostenible. Muestra de esto son las canalizaciones de corrientes hídricas realizadas en distintas zonas del área urbana y que hoy configuran uno de los escenarios de riesgo más relevantes del municipio.

La autorización de intervenciones sin estrictos criterios técnicos y control institucional ha permitido la consolidación de llenos antrópicos. No se ha considerado para estas autorizaciones los impactos en el mediano y largo plazo en la generación de emergencias, la degradación de ecosistemas estratégicos y  la vulneración de los derechos fundamentales de la población.

La evasión de la responsabilidad crece cada vez más, al parecer, por una paranoia jurídica en la que cada institución intenta descargar la responsabilidad que tiene frente a la GRD. Dicha evasión de responsabilidades parece no nacer de malas intenciones, sino debido a la incapacidad de una sola institución de hacer frente a la alta complejidad de los escenarios de riesgo con los que hoy cuenta el municipio de Pereira. El no reconocimiento de sus responsabilidades en GRD implícitamente busca, al parecer, blindar a los funcionarios de acciones legales futuras en su contra. Esta situación se traduce en un desgaste administrativo y técnico, en donde se invierten más esfuerzos en la protección y blindaje jurídico que en la gestión de los riesgos.

La GRD no ha dejado de ser un discurso técnico y en esa medida se pierde fuerza en la agenda pública, puesto que no se cuenta con movilización comunitaria amplia ni participación social que permita veeduría ciudadana frente al monitoreo e intervención de los escenarios de riesgo.

Si bien el discurso técnico es importante, se debe reconocer que el uso aislado del mismo impide la apropiación social de la GRD y el reconocimiento del tema como una reclamación de los derechos fundamentales del ser humano. En consecuencia, impide priorizar la GRD en el imaginario de las personas, puesto que no se evidencian las amenazas, la vulnerabilidad y los riesgos como elementos tangibles y evidentes que afectan la calidad de vida de las personas.

Los líderes políticos y gobernantes tienen muy pocos elementos para la comprensión de la problemática ambiental que generan los escenarios de riesgo. Al parecer los gobernantes no han querido entender la relevancia de la GRD y, en consecuencia, el tema no ha sido una prioridad. Y, si bien la actual administración ha dado mayor relevancia al tema que administraciones pasadas, la inversión y acciones no son suficientes en comparación con el establecimiento de condiciones de vulnerabilidad y riesgo.

La corrupción es un elemento que permea todos los sectores y vemos que los mismos actores que planean la ciudad desde las instituciones gubernamentales pasan a tener cargos en las empresas privadas constructoras. De igual forma, los favores políticos pagados con cargos en el sector público restringen la autonomía de los funcionarios y restan calidad y criterio técnico a los profesionales relacionados con la GRD.

Las acciones políticas populistas ponen en completo estado de vulnerabilidad a los funcionarios y contratistas. Pese a existir un concepto con criterio técnico, se prefiere mantener contenta a la comunidad, se le da toda la razón a las familias y se opta por no tomar las medidas de seguridad necesarias para garantizar que no ocurran desastres en el futuro.

El cambio de directriz del profesional técnico a la directriz de un político afecta radicalmente la percepción de la comunidad sobre los profesionales y las instituciones encargadas de la GRD. En situaciones o no de emergencia o desastre los profesionales son agredidos verbalmente por parte de las comunidades y constantemente son puestos en duda los protocolos de Reducción del Riesgo (RR) y Manejo de Desastres (MD).

Ilustración / OPS

Desarticulación

Si bien la Ley 1523 de 2012 fomenta la GRD desde el ámbito sectorial, en donde a cada sector productivo le compete realizar acciones en los tres procesos de la GRD, los estamentos del municipio han confundido el trabajo sectorial con el trabajo sectorizado, desarticulando las acciones que deberían realizarse como sistema, para terminar desarrollando acciones parcializadas, temporales y descontextualizadas.

La desarticulación se expresa también en pérdida de la memoria institucional y en la ausencia de preservación, divulgación y actualización de información. Muestra de ello es la pérdida del inventario histórico de desastres del municipio, que contaba con información para 100 años en formato físico y digital, y del que no se tiene conocimiento de su localización. Otro ejemplo lamentable son los productos finales y subproductos extraviados que fueron generados por el proyecto CAPRA para la reducción del riesgo sísmico.

La ausencia de un Sistema de Información Municipal impide la articulación de procesos y productos para la toma de decisiones locales. Los esfuerzos que se hacen desde el CR y la RR son dispersos y parciales y generalmente cortoplacista; las dinámicas de las entidades públicas y privadas no se desarrollan bajo un enfoque sistémico y, en consecuencia, no se ha aplicado la Ley 1523 de 2012 en términos prácticos al CR y a la RR. Lo anterior no solo dificulta la intervención de los escenarios de riesgo, sino que aumenta su complejidad y magnifica las condiciones de vulnerabilidad institucional.

La GRD no avanza debido a que las causas que generan el riesgo prevalecen sobre la gestión. De acuerdo con las condiciones de riesgo de Pereira, mientras se aprende a hacer bien la GRD seguirán ocurriendo desastres, así se consiga hacer muy bien el trabajo y se desarrolle idealmente, pues el acumulado de condiciones de riego es muy amplio y sus resultados se verán solo en el largo plazo.

La GRD, incluso con muy buenas intenciones, no es suficiente, considerando que la generación de nuevas condiciones de riesgo crece más rápido que su gestión, esto en el nivel nacional, departamental y local.

Entre otros, uno de los motivos por los que no se ha reducido sustancialmente el riesgo, es la incomprensión de las dinámicas territoriales: al no haber sido vistas en su contexto histórico, ha generado que el riesgo se siga viendo como un factor meramente físico.

En consecuencia, al no haber sido observadas las dinámicas territoriales históricas, no se han entendido las dinámicas ambientales como parte de los procesos sociales y naturales que se encuentran en lo que llamamos “ambiente”.

La comprensión de estas relaciones sigue siendo exclusiva de un grupo de personas que entienden el tema: grupos sectorizados mayoritariamente por la academia, la investigación, algunas instituciones ambientales y muy pocas organizaciones gubernamentales.

Al desarrollo municipal se le debe imponer cosas, cosas estas que tienen que ver con el buen vivir –que en términos de riesgo de desastres– significa mejores condiciones de seguridad; no solo para disponer de terrenos seguros, sino para que la población tenga mejores condiciones de vida. La forma de concebir el desarrollo como un elemento meramente físico y económico deja al municipio en condición insustentable; en consecuencia, es indispensable la articulación del desarrollo de infraestructura (que es inevitable) con las necesidades de la población por el desarrollo humano, a través de acciones articuladas y planificadas de reducción de la vulnerabilidad social mediante el concepto de buen vivir.

La GRD se ha tornado demasiado institucional y se está centrando en una oficina. La oficina municipal, en nuestro caso la Dirección de Gestión del Riesgo, debe estar creada para coordinar las acciones de todos y no para ejecutar las acciones.

Esto significa que no debería estar haciendo simultáneamente los estudios, desarrollando obras y atendiendo emergencias. Con estas responsabilidades a la DIGER no le queda tiempo de planificar, conocer y comprender la dinámica de su ciudad; y, en consecuencia, sigue atrapada en lo urgente y no en lo importante. La DIGER debe coordinar el SMGRD.

Además de las limitantes en la desarticulación en los procesos de control, la desarticulación a nivel intersectorial también está presente, sobre todo en lo que compete a servicios públicos, al servicio de alcantarillado con mayor énfasis.

El problema en relación con el alcantarillado en el marco del riesgo se asocia al avance de planes de saneamiento y manejo de vertimientos sin incorporar estudios de riesgo y con un contexto amplio de planificación de ciudad. Se crean escenarios de riesgo por estructuras obsoletas (tubería de alcantarillado en asbesto cemento), lo que equivale a la ocurrencia de fenómenos de subsidencia en la ciudad.

La desarticulación intersectorial también se evidencia claramente en el abordaje de los problemas relacionados con escenarios de riesgo por parte de las empresas prestadoras de servicios públicos. En aras de ajustarse a lo establecido jurídicamente, se aplaza en el tiempo la resolución de los problemas, situación que genera un cúmulo de problemas que agudizan el escenario de riesgo en el municipio.

Finalmente, se destaca la limitante de mecanismos de control para viviendas nuevas, viviendas que ya ocupan zonas no habitables y para el control en el emplazamiento de infraestructura de servicios públicos de agua, alcantarillado luz y gas en zonas de riesgo alto no mitigable.

*El editor y compilador del presente artículo, Cristian Camilo Fernández Lopera, agradece los valiosos aportes de los 6 expertos que participaron en las entrevistas. De igual forma, el autor desea que las reflexiones aquí planteadas promuevan la reflexión crítica y la generación de modelos de gobernanza local, que vean en el territorio realidades más allá de lo evidente.