En septiembre de 2018 la región de Montes de María, entre Bolívar y Sucre, finalizó la construcción de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial –PDET–. Una iniciativa del Acuerdo de Paz que permite a las comunidades de 120 municipios del país proponer las acciones que requieren para mejorar sus condiciones de vida. El proceso tuvo un aparente éxito, pero abunda la incertidumbre de cumplir las promesas.

Texto: Natalia Abril Bonilla
Video y fotografías: Maria Alejandra Barrera Mateus

En el inicio era la tierra. Esa tierra que fue titulada a las familias con reconocido apellido, pero que la trabajaban miles de campesinos que creían tener derecho a ella hasta que una reforma agraria inconclusa les dio la razón. Luego aparecieron las guerrillas, los grupos de autodefensa armados por los hacendados-políticos y el Ejército. Por último, fue el desangre: 56 masacres, casi dos mil asesinatos políticos y 200.000 desplazados.

Esta tragedia que vivieron los habitantes de Montes de María, sumada a las necesidades básicas insatisfechas, que para el 2005 en promedio llegaban al 80%, la presencia de economías ilegales y la debilidad institucional, hizo que esta región fuera priorizada para implementar los puntos del Acuerdo de Paz a través de los PDET.

Los PDET han sido una bandera de la implementación del Acuerdo de Paz. Dicha
herramienta surgió como una manera de crear espacios de participación y concertación
entre los habitantes de una subregión para decidir sobre el tipo de acciones que requiere
el territorio en infraestructura, salud, educación, vivienda, trabajo, activación de la economía y alimentación.

“Es un proceso participativo inédito”, afirma Javier Medina Bernal, coordinador del Equipo de Tierras y Derecho al Territorio del Centro de Investigación y Educación Popular –Cinep–, entidad que hace parte de la Secretaría Técnica y el Apoyo Técnico del Componente Internacional de Verificación de los Acuerdos.

Sin embargo, su capacidad de éxito está atada a la ejecución de los planes y proyectos que las comunidades acuerden, es decir, al cumplimiento de los Planes de Acción para la Transformación Regional –PATR–, y a los pactos municipales, que son el resultado de todo el ejercicio de los PDET. Y es allí donde no se tiene certeza.

A medida que se aprueban los PATR, la Agencia de Renovación del Territorio –ART–, entidad encargada de coordinar todo el ejercicio PDET, entra en un proceso de negociación con cada uno de los ministerios que tienen que ver con lo solicitado por las regiones para acordar la forma en que se pueden ejecutar las obras.

Por ejemplo, si el PATR plantea mejorar los puestos de salud, la ART negocia con la cartera encargada del tema la manera en que se puede llevar a cabo esta mejora, dependiendo del dinero y de la directriz política del gobierno de turno. Igual sucede con el resto de los ministerios y demás entidades estatales que tengan relación con las propuestas. Pero hasta octubre de 2018, cuando ya se habían concretado nueve PATR incluido el de Montes de María, no estaba claro cómo se iban a materializar las propuestas ni cuánto tiempo se tardarían.

Hasta esa fecha, todo el dinero invertido en este punto del Acuerdo se había destinado a propiciar los escenarios de participación, más no a concretar las propuestas de dichos escenarios. Es decir, el dinero invertido por la nación y los distintos fondos que financian las iniciativas del Acuerdo se han destinado a la logística de esos espacios y a la contratación de personal para realizarlos. Pero el cumplimiento de esas propuestas les corresponde a futuros gobiernos.

En 1999 grupos paramilitares incursionaron en seis municipios de Montes de María. Tan solo San Jacinto vivió tres incursiones en ese mismo año, El Carmen de Bolívar y María la Baja II.

Una mirada a la historia

Para volver a creer” es la frase que se lee en uno de los muros de la casa de la cultura en el corregimiento de El Salado, Carmen de Bolívar, y que recuerda los años de horror que vivieron este y los otros 14 municipios de Montes de María entre los años 90 y la primera década de este siglo.

Este corregimiento, de calles destapadas, un alcantarillado sin terminar y casas todavía construidas en madera, es tal vez uno de los casos más emblemáticos de la dolorosa historia del conflicto en Colombia. Durante cinco días continuos de febrero del 2000, 66 personas murieron a manos de paramilitares del Bloque Norte y Bloque Héroes de los Montes de María de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC).

Pero no fue la única masacre. Tres años antes, en 1997, paramilitares del Bloque Norte llegaron al mismo corregimiento para asesinar a cuatro personas, provocando el desplazamiento de 7.000 habitantes. Macayepo, otro corregimiento de Carmen de Bolívar, Mampuján y Las Brisas, en el municipio de María la Baja, Las Palmas en San Jacinto y Chengue en Ovejas, son otros casos de violencia que los habitantes de Montes de María no olvidan.

“El conflicto lo que hizo primero fue romper el tejido social y generar odios desde los mismos campesinos. Los que vivían a un lado eran paramilitares y los que vivíamos en la zona más alta supuestamente éramos guerrilleros, entonces existía esa línea que nosotros no podíamos cruzar hasta allá y hasta acá”, menciona Hernando González, miembro del Proceso Pacífico de Reconciliación e Integración de la Alta Montaña en Carmen de Bolívar.

En esta región hicieron de las suyas todo tipo de grupos armados. Todavía retumban en los oídos de los habitantes los nombres de Alfonso Arango, comandante del frente 37 de las FARC, y de Martín Caballero, jefe de esta guerrilla en la región. Y no eran los únicos. Desde la década del 70 empezaron a brotar en Montes de María las guerrillas del Movimiento de Integración Revolucionario Patria Libre, el Ejército Popular de Liberación, el Ejército Revolucionario del Pueblo, el Partido Revolucionario de los Trabajadores, la Unión Camilista del Ejército de Liberación Nacional y la Corriente de Renovación Socialista, fracción de este último ejército.

Los habitantes de Montes de María también recuerdan los nombres de ‘Diego Vecino’ y Rodrigo Mercado Peluffo, alias ‘Cadena’, dos comandantes de las AUC que hicieron de las suyas en esta región. Nueva Esperanza, Esperanza Futura, Caser y Montesmar, entre otras Cooperativas de Seguridad Rural (más conocidas como Convivir), fueron las incubadoras de numerosas células armadas que ya habían brotado separadamente en la región.

Desde que fue registrada oficialmente la primera Convivir en 1996, estos grupos armados de seguridad privada, aliados con políticos, terratenientes y narcotraficantes de Montes de María, lograron expandirse hasta obtener el ingreso a las AUC.

La violencia llegó a tal punto que en los 15 municipios de Montes de María se desplazaron 304.109 personas entre 1996 y 2002, años en los que se registra la mayor cantidad de hechos victimizantes, según el Registro Único de Víctimas.

Leiver Loret, joven integrante de la Comisión Étnica Campesina, una comisión que está integrada por sujetos de reparación colectiva en el municipio de María la Baja, menciona que, justamente, esos desplazamientos y abandonos de la tierra “fue lo que hizo que la comunidad se fragmentara. El conflicto aquí lo que generó fue que los territorios quedaran solos, rompió con el trabajo comunitario, esas interacciones tan bonitas que había entre nosotros se acabaron”. Por eso fueron tan importante los PDET.

 Un proceso lleno de expectativas

Para varios líderes que participaron en el proceso, los encuentros de los PDET han contribuido con la paz en Montes de María. Con ellos aprendieron que comparten “los mismos sueños, las mismas luchas y que lo que se viene haciendo de manera separada ahora es pensar cómo hacerlo juntos. Hoy somos un grupo organizado de Montes de María con una clara visión de defender el territorio”, comenta González, quien también fue nombrado representante de la comunidad en la fase regional de los PDET.

Llegar a este punto no fue fácil. A pesar de ser una sola región, hay diferencias internas “hasta en la idiosincrasia, en la forma de hablar, en lo que comen”, dice Maribel Romero, coordinadora regional de la Agencia de Renovación del Territorio –ART– en Montes de María. Y esto, según Romero, se evidencia también en los tipos de liderazgo.

“Tú vas a encontrar un líder o participante de El Guamo con muchas limitaciones en lo organizacional, menos propositivos, a diferencia del de San Jacinto o de San Juan (Nepomuceno). Y aunque son fuertes en lo organizacional, no se compara con el nivel de María la Baja, San Onofre o Carmen de Bolívar”, agrega la coordinadora.

La metodología de estos espacios consiste en realizar, primero, una reunión por veredas en los municipios priorizados para identificar los problemas, las oportunidades y las iniciativas sobre los temas que plantea el Acuerdo en la Reforma Rural Integral.

De estas reuniones sale un representante por cada uno de los temas que se discutieron, quienes luego se reúnen con líderes de las demás veredas para sacar adelante las iniciativas que requieren. Luego, estos pactos comunitarios, como se llaman técnicamente, son llevados a la instancia municipal donde convergen sectores del gobierno local y allí se decide lo que necesita el municipio.

Finalmente, estos pactos municipales son discutidos con los municipios restantes que componen la subregión, pertenecientes a uno o más departamentos, y se invita al resto de actores que tienen incidencia en el territorio, como gobernaciones, empresarios, ONGs, entre otros. Para esta última etapa, en Montes de María se escogieron ocho representantes por cada uno de los municipios.

La participación en Montes de María fue amplia. Según datos del equipo regional de la ART, en la fase veredal participaron 11.071 personas. Tan solo en el municipio de María la Baja asistieron 748 personas, de las cuales 474 eran mujeres y 274 hombres. En total, se realizaron 79 pre-asambleas entre diciembre de 2017 y abril de 2018, cuando se inició la fase municipal, que duró hasta agosto de este último año.

En estos espacios se logró concertar a los siete consejos comunitarios y once resguardos indígenas que conforman el territorio, además del campesinado que aboga por constituir dos zonas de reserva campesina. Espacios que las comunidades compartieron con empresarios y autoridades locales y regionales.

También se ajustó la metodología para incluir temas de relevancia local, como la creación de una mesa ambiental que es transversal a los pilares o puntos de discusión durante los PDET. Un tema necesario, debido a que los suelos de esta región están atravesados por la Reserva Forestal Protectora Serranía de Coraza y Montes de María y por el Santuario de Fauna y Flora Los Colorados, que hacen parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.

Lo valioso del proceso fue el nivel de apropiación de la población. Jairo Barreto, representante legal de la Organización de Víctimas de Chengue y delegado del municipio de Ovejas en la fase regional, se muestra optimista: “nosotros hemos tomado ese proceso, lo hemos apropiado, independientemente de que el cambio de política implemente el PDET. Nosotros ya hemos obtenido ganancias. Ahora no estamos peleando el pedacito sino que estamos peleando la vía completa que nos ayuda a 10, 20 veredas. Estamos construyendo en conjunto; estamos construyendo el municipio en su conjunto, no cada uno por su vereda”.

En Montes de María hay resguardos indígenas y consejos comunitarios. En 14 de los 15 municipios se realizó el proceso de concertación con comunidades étnicas durante el desarrollo de los PDET. En San Juan Nepomuceno, San Jacinto, María la Baja, Ovejas, Tolú Viejo y San Onofre se realizaron espacios autónomos con las organizaciones étnicas.

Las críticas

A pesar del éxito que tuvo la construcción de los PDET, este proceso no ha estado exento de críticas, tanto de expertos como de los mismos participantes. Loret, por ejemplo, cuestiona que en un principio estos espacios no tuvieron en cuenta el “enfoque étnico o de género, sino que los fueron construyendo mientras se hacían”.

En esto coincide el investigador del Cinep, para quien la metodología fue improvisada y sugiere una especie de “embotellamiento”. Por un lado, la metodología se fue construyendo sobre la marcha, “por lo que no se pudo conocer cómo iba a ser desde el inicio, ni qué iba a pasar con los expertos de cada pilar para que viabilizaran las propuestas”, comenta el académico.

Al respecto, la ART argumenta que la metodología misma concibe la posibilidad de ser adaptada a los territorios específicos. “Hay un marco metodológico general que nos obliga a tener unas formas y sobre todo unos productos en unos tiempos específicos, pero esto se va ajustando de acuerdo a las dinámicas territoriales que son diferentes de las otras 15 zonas”, dice Edith Carrillo, facilitadora regional de Montes de María.

Por otro lado, según Medina Bernal, la participación de la comunidad va disminuyendo a medida que avanza el proceso y no siempre se dan garantías para que ella retroalimente los acuerdos a los que recién llegan.

A lo largo del PDET se incluyen otros actores regionales como académicos, concejales, iglesia, empresarios y organizaciones sociales, que entran a discutir sobre los planes que la comunidad ya ha acordado. Esta forma de llevar a cabo las discusiones le van restando importancia a las comunidades y no permite que haya retroalimentación.

Sergio Guarín, investigador de la FIP –Fundación Ideas para la Paz– y quien participó en el diseño de una metodología para hacerle seguimiento a estos programas, sugiere que “hasta el momento es una metodología de priorización de necesidades, es hacer una lista, pero no sirve para hacer seguimiento, para conversar o profundizar en los temas centrales”.

Guarín añade que “hay poco debate. Es un proceso importante de identificación de necesidades de la gente y de priorizaciones, pero no hay conversación porque se tiene que priorizar una cosa y no otra, y no hay información disponible para la gente, para que las personas puedan tomar una decisión mejor: no hay antecedentes de información previa sobre cómo, por ejemplo, se hicieron distritos de riego o no hay criterios de ponderación de dinero”. No obstante los reparos, los investigadores consultados coinciden en que es un ejercicio importante y necesario, pero son largos y requieren de tiempo de planeación y ejecución.

El maíz tradicional, la palma de aceite y la yuca son los tres productos más importantes del departamento de Bolívar. Para 2016, el maíz ocupaba 82.274 hectáreas sembradas, la palma 45.955 hectáreas y la yuca 44.294 hectáreas.

Los dineros invertidos

Esta no es la primera vez que a Montes de María llegan iniciativas para la construcción de paz. En esta región de tierras fértiles, de historias de violencia y resistencia, de música y cocina autóctona, se han implementado 189 proyectos entre 2010 y 2018, con una inversión de 77.33 millones de dólares, entre organismos de cooperación internacional y agencias no gubernamentales, según datos de la Agencia Presidencial de Cooperación. La ART llega a engrosar esa lista de proyectos en Montes de María.

A pesar de que la Agencia tiene la responsabilidad de llevar a cabo los PDET, de ella no depende la ejecución de los proyectos que salgan de esos ejercicios participativos. De hecho, no maneja los recursos ni del personal ni de la logística que se requiere. La entidad encargada de desembolsar los recursos es el Fondo Colombia en Paz.

El 23 de noviembre de 2017, el entonces Patrimonio Autónomo Fondo Colombia en Paz, que luego cambió su razón social a Consorcio Fondo Colombia en Paz, suscribió un contrato por $46.520.600.001 con la empresa Carvajal, Tecnología y Servicios S.A.S., quien ha tenido múltiples contratos con el Estado, para que apoye las labores de la Agencia.

Según el contrato suscrito por el Fondo y la empresa, dicho apoyo consiste en desempeñar labores de logística (alimentación, transporte, hospedaje) tanto para funcionarios como para comunidades durante estos encuentros. También incluye la dotación de uniformes y capacitaciones al equipo de la ART, asignación de teléfonos móviles, software y ubicación de espacios para funcionamiento de la entidad, entre otras responsabilidades. Es decir, la empresa debe encargarse de facilitar todas las actividades de dicha agencia.

Por solicitud de la ART, el 19 de julio de 2018 se realizó una renovación del contrato. Esta vez con fecha de terminación el pasado 31 de octubre y con una adición de $4.927.709.917 para culminar los PATR.

De igual manera, para el desarrollo de estos programas, el Fondo Colombia en Paz contrató directamente a la gran mayoría del personal que trabaja para la ART. Los funcionarios se encuentran ubicados entre Bogotá y las 16 subregiones de los PDET, en las cuales se dividen las funciones los gerentes, coordinadores y facilitadores.

Tan solo los contratos de Montes de María firmados entre noviembre de 2017 y enero de 2018, sin contar los otro sí, ascienden a $444.779.988 pesos colombianos, según datos del Sistema Estatal de Contratación Pública. Mientras que en Bogotá, los contratos suscritos solamente en enero de 2018 alcanzan una suma de $1.122.700.000 de pesos. Todos celebrados con el Fondo Colombia en Paz.

De acuerdo con la información de la misma Agencia, la subcuenta del PDET del Fondo Colombia en Paz para el 2017 fue de 60 mil millones de pesos y de $34.354.539.037 hasta octubre de 2018. Por su parte, del Presupuesto General de la Nación se habían destinado $17.653.097.498 pesos colombianos en 2017 y $24.596.000.000 a octubre de 2018. Esto es lo que ha costado articular estos espacios.

El tabaco es el séptimo producto más importante del departamento de Sucre, especialmente en el municipio de Ovejas. El cultivo tiene una extensión de 1.819 hectáreas sembradas a 2015. Le siguen el plátano y la palma de aceite. El producto más importante es el arroz mecanizado.

Las promesas

En Montes de María se ha cultivado tradicionalmente ajonjolí, ahuyama, plátano, yuca, maíz, arroz, café, tabaco y aguacate, pero el conflicto acabó con la posibilidad de seguirlo haciendo: desplazó a miles de personas y a otras cientos les quitó la tierra.

Por eso, las apuestas de la comunidad durante los PDET fueron claras: mejorar las condiciones de vida del campesinado para que no tengan que volver a irse. Para ello, exigieron la propiedad de la tierra e impulso a la economía campesina, lo que implica acceso a crédito, asistencia técnica, vías para transportar los productos y comercialización asegurada. “La idea es que sea integral porque la vía por sí sola no deja nada, la tierra y el título pues solos no dan nada, entonces son cosas que tienen que integrarse”, comenta Barreto, también representante en la fase subregional del municipio de Ovejas.

En total, en los 15 municipios que conforman la región, se acordaron 2.954 proyectos, que deben adoptar cada una de las Alcaldías. Mientras que a nivel regional se contemplan 59 iniciativas. Todas relacionadas con aspectos de ordenamiento de la propiedad rural, salud y educación rural, infraestructura y adecuación de tierras, vivienda y saneamiento básico, producción agropecuaria y reconciliación y convivencia.

Estas iniciativas pasan ahora a una fase de evaluación técnica para que se viabilicen “de acuerdo con los sectores competentes en el marco de la política pública, la normatividad vigente y el análisis territorial, para la promoción y gestión de su ejecución”, según documenta el PATR de Montes de María.

Teóricamente dichos PATR son una herramienta para viabilizar los puntos de la Reforma Rural Integral del Acuerdo de La Habana. Además del acceso a tierras, la Reforma concibe que la transformación del campo debe ir acompañada de políticas que contribuyan a superar la pobreza y disminuir sus brechas con la ciudad, a través de un acceso adecuado a bienes y servicios públicos. Por eso, el Acuerdo incluyó 16 planes nacionales, que se deben desarrollar al mismo tiempo que los PDET.

El Plan Marco de Implementación, que organiza los contenidos del Acuerdo en las políticas públicas que se necesitan para cumplirlos, ajustó estos planes en unos productos específicos, con indicadores para medirlos, un responsable para ejecutarlos y un tiempo para consolidarlos. La idea es que cada ministerio se haga cargo de los temas que le corresponde y diseñe una política que vaya en línea de lo acordado.

Para eso, el Conpes 3932 de 2018 desarrolló las bases para incluir estos planes dentro de los Planes Nacionales de Desarrollo de los próximos cuatro gobiernos, y las agendas de desarrollo departamental y municipal. De igual manera, distribuyó los costos de estos planes de acuerdo con las fuentes de financiación y lo requerido por cada región.

Se supone que estos planes nacionales son los que darán la pista para que los PATR lleguen a buen término. Es decir, que los Ministerios diseñen la política sobre los puntos que concibe la Reforma Rural del Acuerdo, que corresponden a los temas que se trataron en los PDET y, por ende, en los PATR. Sin embargo, no todos los planes nacionales están listos y hay otros sobre los que no se tiene claridad.

A octubre de 2018, solo los Ministerios de Salud, Educación, Transporte, Trabajo y Tecnologías de la Información y Comunicaciones tienen una ruta de acción. Los Ministerios de Vivienda y Minas no tienen plan estructurado todavía y, al cierre de la edición de este especial, el Ministerio de Agricultura no había contestado a la petición sobre sus avances en la formulación de su plan.

Además, hay iniciativas del PATR de Montes de María que no se relacionan directamente con ellos. Por ejemplo, el documento concibe realizar un dragado del río Magdalena y sus afluentes, o diseñar e implementar una estrategia de reconocimiento, fortalecimiento y conservación de los saberes tradicionales. Iniciativas que no necesariamente están contempladas dentro de los puntos del Acuerdo, pero que son importantes para la región.

El cuello de botella está en que estos mecanismos, como su nombre lo dice, son solo planes. Por eso, ahora que termina la fase de los PDET, el trabajo de la ART consiste en coordinar los espacios para negociar la demanda de los territorios con la oferta de los ministerios. Un camino lleno de incertidumbre, que corre el riesgo de borrar con el codo lo que se escribió con la mano.

“No me alcanzo a imaginar el daño que le hacemos al territorio como Estado si todo este andamiaje que hemos puesto en marcha, y ese restablecimiento de confianza entre Estado y comunidad, se rompen porque el ejercicio fracase por esa ejecución”, concluye Romero.

Esta investigación fue elaborada con el apoyo de Consejo de Redacción y la Embajada de Suecia para el proyecto CdR/Lab Tras la pista de la implementación de los acuerdos de paz