LA CONTRALORÍA NO CONTROLA: CLIENTELISMO, INTERESES PRIVADOS Y NEGOCIOS TURBIOS

Con Lupa
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Durante la gestión de Carlos Felipe Córdoba esta institución casi duplicó su presupuesto, creó 2.325 cargos nuevos y reformó el control fiscal, pero nada ha servido para evitar escándalos y cuestionamientos. Identificamos la red de amigos y conocidos del funcionario saliente para ejercer el poder e hicimos una radiografía de cómo deja la Contraloría, de cara a la elección de su reemplazo en los próximos días.

 

Escribe / Unidad Investigativa – Ilustración / Stella Maris – Gráficos / Jose Díaz

Al contralor general Carlos Felipe Córdoba Larrarte, que termina su periodo el 3 de septiembre, la amistad le pesa demasiado. Tanto que sus amigos siempre lo han acompañado cuando ha ocupado altos cargos públicos, antes como auditor general y el actual. Hay una imagen muy diciente de ello, aquella en la que el día en que fue electo como contralor general aparece acompañado de César Giraldo, comerciante risaraldense en el centro de muchas polémicas por el origen de su fabulosa fortuna y conocido popularmente como ‘Calzones’, también amigo personal del expresidente Álvaro Uribe. Fue su escudero, incluso es considerado por algunos como el ‘impulsor’ de Córdoba.

Siempre acompañado por ‘Calzones’ estuvo Carlos Felipe Córdoba mientras esperaba la decisión del Congreso cuando fue elegido en agosto del 2018. Ambos descansaron y hasta tomaron refrigerio en la oficina del Congreso que pertenece al uribista representante a la Cámara Enrique Cabrales. Fotografía / Instagram de Víctor Andrés Tovar.

Lo primero que hizo el contralor Córdoba Larrarte al asumir el cargo en 2018 fue rodearse de amigos, algunos de ellos de Pereira, donde nació, y otros más, a quienes conoció en la Universidad Externado de Colombia en Bogotá. Después armó a su alrededor una amplia red de intercambio de favores con congresistas, gobernantes locales, magistrados y algunos sindicatos de la CGR. Las prácticas de antaño, como los numerosos escándalos que tuvo la Contraloría a finales del siglo pasado, no pararon.

El más reciente episodio, a pocas semanas de que Córdoba terminara su periodo, vincula a dos funcionarios de alto nivel de la Contraloría con un escándalo de corrupción relacionado con los dineros para la paz, y que también involucra a funcionarios de la Dirección Nacional de Planeación, algunos congresistas (la mayoría del Partido Conservador), mandatarios locales y contratistas. El esquema habría permitido que se quedaran con el 12 % de los recursos que aprueba el OCAD-Paz para desarrollar proyectos en municipios pobres afectados por el conflicto, según una denuncia periodística.

Lo paradójico es que uno de los señalados como supuesto partícipe en este escándalo de corrupción es Juan Carlos Gualdrón, contralor delegado para el posconflicto, uno de los llamados a vigilar el uso adecuado de esos recursos y nombrado en ese cargo por el mismo Córdoba. Mucho más particular resulta tal señalamiento si se revisa su trabajo de grado para optar al título de magister en Gestión Pública de la Universidad de los Andes, de mayo de este año, y que titula ‘¿Quién ejerce el control preventivo y concomitante de los recursos OCAD PAZ en la Contraloría General de la República?’, realizado con otra funcionaria de la CGR, Libia Yolima Poveda. En la ‘Figura 4. Mapa de actores’, contenida en ese trabajo, presenta el grado de responsabilidad que le compete a los altos cargos de la CGR en la vigilancia de tales recursos. Allí mismo, Gualdrón y su compañera califican como de ‘Incidencia: Alta’ el papel del contralor general y el de María Fernanda Rangel, directora de la Diari y candidata opcionada para suceder en el cargo a Córdoba. Allí también aparece Aníbal Quiroz, contralor delegado para las regalías, también involucrado por varios medios como protagonista en el escándalo del OCAD Paz.

El vigilante en entredicho

La bandera del Contralor fue desde el principio la lucha contra la corrupción, pero al terminar su periodo los escándalos, las denuncias en contra suya y de su entorno, ponen en duda ese logro. Además su afinidad con el actual gobierno le restó independencia.

La elección de Córdoba en el Congreso en 2018, sin el apoyo de Álvaro Uribe ni Gustavo Petro, ocurrió en el mismo mes de la consulta anticorrupción, cuando votaron más de 12 millones de personas, aunque su aplicación fracasó porque no alcanzó la cantidad mínima de votantes exigida por la Ley.

El rechazo de la población colombiana hacia la corrupción se mantiene. Según Transparencia Internacional, la percepción negativa es de 39 puntos sobre 100, donde 100 equivale a “ninguna corrupción”. En la práctica, durante la gestión de Córdoba, esta evaluación no mejoró. Colombia ocupa la mitad de tabla entre 180 naciones: puesto 87 en 2021. En cuanto a la imagen favorable de la CGR, según las encuestas de Invamer, desde hace varios años permanece por debajo del 39 %.

Otro de los grandes propósitos del contralor Córdoba fue el de hacer una profunda reforma a la CGR y al control fiscal. Para lograrlo, se requería de un acto legislativo aprobado por el Congreso que modificara la Constitución en los artículos 267, 268, 272 y 274. Y lo logró en septiembre del 2019, a través del Acto Legislativo 04.

Córdoba demostró su capacidad de negociación y convenció a los congresistas, quienes lo apoyaron con la mayoría necesaria. La Corte Constitucional posteriormente declaró exequible la propuesta (ajustada a la Constitución). Pero nada es gratis, como se sustenta más adelante; mucho menos cuando se trata de negociar con el Congreso de la República.

Según los expertos consultados para este informe, la reforma a la CGR profundizó entre la ciudadanía la falta de credibilidad, aumentó la burocracia (con 2.325 nuevos cargos –1.616 en el 2019 y 709 entre 2020 y 2021–) y causó un retroceso en el criterio técnico de las decisiones de esa entidad, pues retornó al control anterior a la Constitución del 91, cuando era previo y perceptivo, y que hoy se denomina “control concomitante y preventivo”, lo que termina siendo una coadministración con los ejecutores del gasto. Un ejemplo de esto sería el caso de OCAD-Paz: los mandatarios locales al parecer debieron tener el visto bueno de la CGR para presentar los proyectos a la mesa donde se seleccionaban.

Otro punto cuestionable fue el presupuesto asignado después de la reforma. Para 2022 la CGR recibió 1 billón 217.689 millones de pesos, una cifra muy elevada si se compara con el presupuesto destinado este mismo año al Ministerio de Cultura: 492.831 millones. Durante el periodo de Córdoba la CGR duplicó su presupuesto de gastos. Entre sus campañas más mediáticas estuvo la detección y denuncia de “elefantes blancos” u obras inconclusas en varios departamentos.

Pero quien controla también tiene quien lo vigile. La Auditoría General de la República, cuya dirección ocupó Córdoba entre 2015 y 2017, es la entidad encargada de hacer seguimiento al desempeño de las contralorías. Anualmente publica un informe titulado “Resultados certificación contralorías”. A partir de ese proceso la Auditoría da a conocer el Índice de desempeño integral de las contralorías territoriales, que para el 2021 mostró los siguientes resultados:

Las contralorías peor evaluadas por su vigilancia deficiente están ubicadas en las regiones que más dineros recibieron del cuestionado OCAD-Paz.

 

Cohabitando con la justicia

Las recientes denuncias periodísticas sobre el presunto robo de 500.000 millones de pesos destinados al OCAD-Paz por parte de funcionarios del DNP, la CGR y mandatarios locales indignó a la ciudadanía. Pero el asombro aumentó cuando se supo que dos de los señalados estaban vinculados con altos cargos en la Contraloría: Juan Carlos Gualdrón y Aníbal Quiroz Monsalvo, contralor delegado de regalías. Ambos fueron nombrados por Córdoba y estaban en la lista inicial de diez candidatos seleccionados para elegir al nuevo contralor general. Tras el escándalo del OCAD-Paz fueron descartados.

Sobre Aníbal Quiroz se hizo público que era hermano del presidente de la Corte Suprema de Justicia, magistrado Aroldo Quiroz Monsalvo, quien tiene a sus seis hermanos en trabajando en Contraloría, Procuraduría, Fiscalía y una gobernación, además de dos cuñados en otros cargos. El magistrado alega que todos ellos ingresaron por mérito propio, como lo divulgó en su momento Noticias Uno. Pero la magistratura tiene más parientes ‘bien colocados’ en la CGR durante el periodo de Córdoba como cabeza de ese organismo, así se detalla en este gráfico (navegar con el cursor hacia la izquierda para desplegar más detalles).

Algunos de los magistrados que tienen parientes que trabajan en la CGR, además de Quiroz, son: Danilo Rojas Betancourth (JEP), Claudia Elizabeth Lozzi Moreno (Tribunal Administrativo de Cundinamarca), Gloria Ortiz Delgado (Corte Constitucional), Luis Alberto Álvarez Parra (Consejo de Estado, esposa e hijo), Rocío Araújo Oñate (Consejo de Estado) y Mauricio Gallo García (Consejo de Estado).

Para Andrés Hernández, director ejecutivo de Transparencia por Colombia, “hay un diseño institucional que lleva a un riesgo alto de politización del control fiscal y eso pasa, en buena medida, por el mecanismo de designación a nivel nacional, pasa por el Congreso, por supuesto cualquier decisión del Congreso… es una decisión política”. Lo mismo sucede en las regiones, con Asambleas y Concejos, donde crece el riesgo de politización, debido a la mayor cercanía entre los entes de control y las clases políticas locales. A lo que se añade cómo grupos de poder, como la Justicia, también se ven beneficiados con la ubicación de parientes dentro de la CGR, así los magistrados no tengan injerencia en la designación directa del contralor, pero sí en la observancia de que se cumplan las reglas del proceso de elección, tal y como ha ocurrido en los recientes fallos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con la actual lista de elegibles para ese cargo.

Para mejorar el desempeño de las contralorías, a partir de estudios propios y paneles de expertos a los que ha asistido, Hernández recomienda revisar el sistema de designación del contralor general y de la cabeza en las contralorías territoriales, enfocar el control fiscal en términos de resultados, y analizar el costo y beneficio del sistema de control fiscal.

 

El pueblo unido, y silenciado

Los trabajadores de la CGR están organizados en nueve sindicatos, mediante los cuales han alcanzado diferentes conquistas laborales. Esta aparente atomización obedece, en buena medida, a la diversidad de intereses y al tamaño mismo de la planta de personal.

Una fuente consultada, que prefirió omitir su nombre, conocedora del movimiento sindical al interior del ente, clasificó los mismos según su tamaño. El más grande es Ascontrol, presidido por Carlos Saavedra Zafra, quien se inscribió para ser seleccionado como contralor general, pero no pasó al listado final. Casi a la par están Afuncger, dirigido por Pedro Rubio, y Asdeccol, liderado por Blanca Ramírez de Salazar.

De mediano tamaño son Sinaltrase, cuyo presidente es Jorge Édgar Araque; Conauditores, orientado por Wilson René González Cortés; y Confispcol, bajo la presidencia de Hernando Medina. La misma fuente señala que hay otros tres sindicatos, a los que denominó “de papel”, pues en la práctica tienen poco relieve. Ellos son Mayo, SintraCGR y Uníos.

Saavedra Zafra ha sido protagonista como vocero sindical de la CGR, donde lleva laborando 30 años, 22 de ellos como presidente de Ascontrol. De acuerdo con la fuente consultada, y el apoyo de dos más que también pidieron reserva de su nombre, Saavedra es cercano al contralor Córdoba y ha sido defensor de varias de sus propuestas, entre ellas el acto legislativo que permitió la reforma de la CGR en 2019, como quedó registrado en este trino en Twitter:

 

Pero Saavedra también fue noticia en octubre de 2020 cuando por error envió masivamente un correo dirigido al contralor general Carlos Felipe Córdoba: “De manera respetuosa solicito su autorización para las siguientes solicitudes reiteradas de encargos y provisionalidades”, y adjuntaba una lista con nombres propios para pedir 23 cargos en diferentes lugares de Colombia. Entre ellos aparecía un ‘puestico’ para su hermano, el ingeniero industrial Raúl Saavedra Zafra, como lo publicó La Cola de Rata. El encargo, al parecer, naufragó, de acuerdo con la nómina actual de la entidad.

Surge acá una situación compleja pues una de las tareas de los sindicatos es buscar que sus afiliados sean beneficiados con los llamados encargos –puestos que quedan disponibles por vacancia y otras razones– que mejoren su condición laboral, porque implican aumento salarial.

“La mayoría de las organizaciones sindicales, no incluyo todas las organizaciones, pero sí la mayoría, tiene una participación en la figura de ‘encargo’, (…) pues la mayoría de esas organizaciones sindicales tiene una, digámoslo así, una cuota en esos encargos”, dice Hernando Medina, del sindicato Confispcol. Según Medina, los sindicatos tienen una postura de silencio, de complicidad, cuando son beneficiados con nombramientos.

Otro ejemplo reciente es el de Milton Jhon Arcila Agudelo, auxiliar administrativo –un cargo menor– y a la vez miembro de la junta directiva de Asdeccol, quien de manera súbita pasó a ser coordinador de participación ciudadana en Quindío, por encima de los profesionales grado 1 y 2 que deberían haber sido los promocionados. Las quejas al respecto son varias por parte de funcionarios de la CGR, porque no se respeta la carrera administrativa y el pago de favores está a la orden del día, dicen.

Esta percepción de cooptación de los sindicatos la complementa Pablo Bustos Sánchez, presidente de la Red de Veedurías Ciudadanas de Colombia Red Ver. “Hay una divergencia en cuanto a las expresiones organizativas que sin duda han mostrado la debilidad, la incapacidad para confrontar el fenómeno de la burocratización creciente de la Contraloría”, dice.

La nueva cabeza está por elegirse y se estrenará con el nuevo gobierno. Luego de dos recursos fallados en contra de la primera lista de diez candidatos preseleccionados para asumir el cargo de contralor general a partir de septiembre de 2022, sigue la puja de intereses políticos para entregar el cargo que asegura el manejo de una jugosa nómina, un presupuesto alto, más el poder que tiene un contralor general para atacar a sus enemigos políticos o a los de su partido, si así lo quiere.

 

A mis amigos les adeudo…

Según información entregada por la CGR, a través de derecho de petición, a mayo de este año esa entidad cuenta con 6.829 cargos públicos –6.146 en carrera administrativa–, que en su mayoría cumplen a cabalidad con sus funciones. De ese total, 2.870 son vacantes definitivas en este momento. Esas vacantes están disponibles tanto en el nivel central como en casi todos los departamentos y se cubren con provisionales. Según Álvaro Barragán Ramírez, director de carrera administrativa, la última convocatoria de concurso abierto de méritos fue realizada en 2015 para proveer 132 empleos vacantes de carrera administrativa especial en los niveles ejecutivo, profesional, técnico y asistencial.

Para realizar sus labores, el contralor general, esposo de Marcela Yepes –hija del cacique conservador Omar Yepes– tiene el apoyo de 115 asesores de despacho: 77 de libre nombramiento y remoción; y solo 38 de planta. En cuanto a los nombramientos de alto nivel, al menos 32 de ellos están involucrados con la clase política tradicional, según una investigación de La Silla Vacía. En ese entorno están ubicados varios de los amigos del contralor Córdoba, incluidos paisanos de Pereira, donde transcurrieron los primeros años de su vida pública, muy al lado del expresidente César Gaviria y otros dirigentes locales. Sobre esto, Córdoba respondió que a lo largo de su carrera ha conocido a mucha gente y que por eso los ha llevado a trabajar con él. Estos son algunos de ellos:

Para su elección, Córdoba tuvo el apoyo de 203 congresistas (de 248) que no solo vieron en él a una joven promesa de la política, con 38 años al ser elegido, sino que varios de ellos aprovecharon para apoderarse de una cuota burocrática, algo que desde hace buen tiempo se ha dado en la Contraloría y en otros órganos de control, como compensación para pagar favores.

“Algo que identificamos allí (en un estudio hecho entre 2018 y 2020) es que existe un riesgo importante de injerencia de intereses políticos particulares en los procesos a cargo de las contralorías. Muchas (contralorías territoriales) necesitaban fortalecer su capacidad técnica respecto de los procesos de auditoría que deberían conducir”, dice Andrés Hernández.

La CGR funciona con dos tipos de apéndices: las 67 contralorías territoriales (la CGR, 32 departamentales, 4 distritales y 30 municipales, todas ellas con autonomía administrativa y ejercen las mismas funciones que la CGR) y las 31 gerencias departamentales colegiadas que representan a la CGR en las regiones. Cada gerencia tiene contralores provinciales, casi siempre como cuota de un congresista, más una amplia nómina de funcionarios. Risaralda, por ejemplo, pasó de 80 a 120 funcionarios en la gerencia departamental luego de la reforma de 2019.

Las contralorías territoriales, en particular las de municipios y departamentos, han sido siempre objeto de crítica por parte de diferentes sectores académicos y de la sociedad civil. “Hay 67 contralorías territoriales que trabajan como rueda suelta, es decir, con piloto automático propio para efectuar el control territorial y esas son 67 que cuestan más de 300 mil millones de pesos y tienen más de 4400 funcionarios (…)”, manifiesta el veedor Bustos Sánchez.

Bustos Sánchez apoya la eliminación de las contralorías territoriales, a las que describe como una “duplicidad de funciones, un campo muy fértil para el desarrollo de formas inimaginables de corrupción como las que están ocurriendo en el país”. Esa duplicidad, según el presidente de Red Ver, ocurre porque se cruzan con las que hacen las personerías municipales y, en otros casos, entre las contralorías territoriales y el nivel central de la CGR. Durante la administración Córdoba se resaltan graves denuncias sobre corrupción, como los casos del puente Chirajara, el de la Universidad Distrital, Centros Poblados y el de la Cuarta Brigada. Ninguna de ellas fue alertada por la entidad.

“En las contralorías territoriales el acceso a la información sigue siendo toda una batalla en la que existe mucha más dilación, muchos más escollos para que los veedores puedan acceder a la información y sobre todo al acompañamiento; y más aún, al adelantamiento de las investigaciones respectivas frente a las quejas presentadas”, concluye Bustos.

De acuerdo con Erick Behar-Villegas, profesor de Economía y decano de Ciencias Empresariales en la Universidad Internacional de Ciencias Aplicadas de Berlín, “la politización de los entes de control tiene que ver con la captura institucional, por parte de grupos políticos y de grupos de interés que están apegados a estos”. Según Behar-Villegas, aunque se considera sobre el papel que las contralorías cumplen una función técnica, en la práctica se observan decisiones con intereses políticos y en algunos casos privados. “Es un deterioro institucional gravísimo porque los políticos cooptan estas entidades”, dice.

Además de la inefectividad, Behar y su equipo de investigadores exponen en un estudio dado a conocer en junio de este año, que, sin incluir entidades de vigilancia y control (Invima o Superintendencias), los entes de control (las denominadas ías: Procuraduría, Personerías, Veeduría de Bogotá y la CGR) alcanzaron en 2022 un presupuesto de 4,04 billones de pesos (8,91 billones de pesos incluyendo a la Fiscalía, que no se considera formalmente un ente de control). En 2021 sumaban 3,88 billones de pesos (7,88 billones incluyendo a la Fiscalía). Esto representa, incluyendo la Fiscalía, el 4,5 % del recaudo tributario del 2021, y el 2,2 % sin incluir al ente acusador. Es decir, se entrega un significativo porcentaje del presupuesto nacional para sostener entes de control que no son eficientes ni trabajan de manera articulada, según concluyen los investigadores.

“No hay control fiscal. Cada zar anticorrupción dice ‘ahora sí esto tocó los niveles imposibles’ (…) pero los escándalos repetitivos hacen evidente que no hay control fiscal; los procesos burocráticos profundizan el problema, en una relación asimétrica entre la ciudadanía, el que ejecuta los recursos y el encargado de vigilar”, asegura Federico Corredor, un economista que estudia doctorado en Economía en Georgia State University, coautor de un trabajo académico sobre las contralorías en Colombia. “En el papel el diseño institucional colombiano es muy bueno y cumple con cualquier lista de chequeo sobre cómo es que funciona un Estado social y democrático de derecho, pero los mecanismos de decisión son oscuros”, dice.

Ambos investigadores, Behar y Corredor, están de acuerdo con la eliminación de las contralorías departamentales y municipales, para apostarle a otro modelo, sin que esto signifique destruirlo todo. Proponen mejorar la coordinación institucional entre el ente central, las regionales y las gerencias colegiadas departamentales.

Otro aspecto cuestionable es el manejo de la nómina de la CGR por parte de políticos de diferentes partidos. La CGR es todo un entramado que incluye una amplia burocracia; aunque la mayoría son funcionarios de carrera administrativa, queda también un amplio margen de contratistas, vacantes y nuevos puestos, como los surgidos a partir de la reforma de esa entidad en 2019. Al ser indagado sobre cómo algunos de los funcionarios nombrados por él son fichas políticas, el contralor Córdoba respondió así a La Silla Vacía: “Me queda difícil saber si conocen o no a un congresista”.

Para hacer evidente esa red de pagos de favores basta mirar algunos casos, tomados de diferentes regiones del país. Preste atención a la siguiente lista muy incompleta de nombres y relaciones políticas, porque los casos son centenares o quizá miles:

Perseguir la corrupción, por ahora, no es el interés primordial del ente llamado a controlarla, porque está fuera de control.